24/01/2012 - José Antonio Baonza Díaz

Distracciones para la impunidad

Forma parte de un tópico extendido afirmar que los españoles han desarrollado una cultura especialmente refractaria a admitir la aplicación de reglas generales y universales. En los debates actuales sobre el incumplimiento por parte de sus gobiernos de los límites de déficit público plasmados en tratados internacionales acordados dentro del ámbito de la Unión Europea, los cuales formaban parte ya del derecho interno antes de que se reformara la constitución para redundar en esa materia, subyace ese inveterado aserto. Un "honor" que, siguiendo el estereotipo, compartimos con otros pueblos del sur de Europa como los griegos y los italianos, por no hablar de nuestros parientes portugueses.

Como ocurre con casi todos los tópicos acumulados a lo largo de siglos de historia de luchas y rivalidades entre los pueblos de la humanidad, se puede encontrar algo de verdad en ellos, aunque su validez deba matizarse a poco que se profundiza en la cuestión dada. No cabe olvidar que durante los primeros años del siglo, dentro de una situación de expansión económica en otros países europeos, Alemania y Francia incumplieron en ejercicios sucesivos los límites de déficit presupuestario (3 por ciento del PIB) y endeudamiento (60 por ciento del PIB) fijados en el Tratado de Maastricht (art. 104 C y su protocolo). Así, si la resistencia a someterse a las reglas resulta algo común entre los seres humanos, de manera que las diferencias al respecto son de grado, cuando se trata de los políticos, podemos decir que las rechazan sistemáticamente por las evidentes limitaciones que éstas comportan para su poder.

Si bien su ausencia puede tener peores consecuencias, el establecimiento de limitaciones del gasto público en relación al PIB no guarda una lógica jurídica consistente, más aun cuando se supedita su cumplimiento a consideraciones discrecionales que, como es el caso, se añade a la norma. ¿Por qué no prohibir que los gobiernos gasten más de lo que ingresan y que se endeuden, sin más? El derecho comunitario europeo se caracteriza, con sus hiperregulaciones ordenancistas, por ser contrario a la aplicación de reglas universales y generales. Asimismo, quedó patente que muchos políticos europeos de diferentes países no aceptarían la propia regla, influidos por ideas económicas contrarias a fijar límites al déficit estatal, de manera que se abrió la puerta a justificaciones de incumplimientos futuros, tanto en el ámbito de las instituciones comunes como en las de los diferentes países miembros.

Pasado el tiempo, en una situación de urgencia, el nuevo gobierno español, después de aprobar una subida de impuestos brutal, anuncia la semana pasada que promoverá el endurecimiento de los controles administrativos, contables y penales para que los gestores públicos despilfarradores sean sancionados, incluso con la inhabilitación para ejercer la responsabilidad de cargo público. Expresamente, el ministro Montoro aludió a exigir responsabilidades penales a los políticos y gestores públicos que asuman gastos que no estén contemplados en los presupuestos.

Cabe una primera objeción a esta iniciativa. La Ley General Presupuestaria (arts 176 y 177) la ley de Haciendas Locales y el Código Penal ya prohíben y sancionan en sus respectivos ámbitos esas conductas y prevén la obligación de indemnizar a la Hacienda pública de los políticos y funcionarios que se califican vulgarmente como despilfarradores. Los comportamientos derrochadores serían fácilmente incardinables por sí mismos en la malversación contable o los delitos de falsedad (391 CP) o prevaricación administrativa, sancionada en el artículo 404 CP con la inhabilitación para empleo o cargo público, por tiempo de siete a diez años. En el caso de que, además, estas conductas constituyan un delito de malversación de fondos o efectos públicos (para su apropiación o para un uso desviado) las penas de prisión previstas en los artículos 432 y 433 van de seis meses a ocho años, dependiendo de la cuantía de lo sustraído o utilizado indebidamente. Debe destacarse, por otro lado, que, de acuerdo a la legislación presupuestaria, los políticos y funcionarios pueden incurrir en responsabilidad contable, con obligación de reintegrar fondos a la entidad pública correspondiente, incluso cuando no les mueve su propio ánimo de lucro o de terceros. Sin embargo, subyace una lenidad atroz en la persecución de estos delitos e infracciones contables, a la que no es ajena la inexistencia de un Poder Judicial independiente, por no hablar de la dependencia del Fiscal a los designios del gobierno.

El principio de que no pueden adquirirse compromisos de gasto ni obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos de los presupuestos públicos (art. 46 LGP) encuentra demasiadas excepciones en la propia Ley presupuestaria (justificadas, se dice, por la necesidad de afrontar inversiones plurianuales) y la práctica generalizada en las administraciones públicas españolas respecto a la compra y contratación de bienes y servicios. Es lo que se llama la "deuda oculta". Como no basta con que la obligación nazca para que la misma le sea exigible a la Hacienda Pública, ya que debe resultar de la ejecución de los Presupuestos, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas, acaba ocurriendo que los proveedores de las administraciones esperan a que sus facturas sean recogidas en un presupuesto. Solo algunos acreedores se atreven a reclamar esas deudas antes los tribunales, bien sea por temor a ser excluidos de la contratación pública, o bien por connivencia con quiénes asumen las obligaciones dentro de la administración.

 Se sabe que los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas en España primero gastan y luego presupuestan inflando deliberadamente los estados de ingresos. En este sentido la inopinada subida de impuestos acordada por el nuevo gobierno de Mariano Rajoy profundizará en esa dinámica despilfarradora. Más aún, de forma habitual los ayuntamientos aprueban sus presupuestos generales, sus estados de cuentas y las remiten a las respectivas oficinas de auditoria pública, con unos retrasos de años. Esa puerta al derroche que se infiere del incumplimiento de las normas de contabilidad pública apenas encuentra una respuesta efectiva en las cámaras de cuentas autonómicas y el propio Tribunal de Cuentas, a pesar de que su reiteración sistemática constituye un indicio evidente de posibles responsabilidades contables o penales.

Ahora bien, existe un ámbito de reformas legales plausibles. Para empezar, se pueden mejorar los mecanismos procesales para hacer cumplir esa legalidad presupuestaria. A pesar de que la acción para la exigencia de la responsabilidad contable en los procedimientos jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas es pública, para su admisibilidad se exige una personación mediante escrito en el que se individualicen los supuestos de responsabilidad por que se actúe, con referencia a las cuentas, actos, omisiones o resoluciones susceptibles de determinarla y a los preceptos legales que, en cada caso, se consideren infringidos. Es decir, solo alguien dentro del sistema puede realmente instar los procedimientos de responsabilidad contable. En este sentido, la legislación que regula el Tribunal de Cuentas, su funcionamiento y las Cámaras de cuentas autonómicas resulta muy confusa. Deja al albur de su consejeros y de las administraciones perjudicadas, siempre controlados por políticos, y de una fiscalía inoperante, el impulso de los procesos de fiscalización y enjuiciamiento contable. Por el contrario, una denuncia justificada de un particular debería bastar para que el Tribunal de Cuentas, tras unas diligencias preliminares, promoviera esos expedientes.

Tampoco se entiende que los tribunales penales no puedan, en principio, conocer y determinar la responsabilidad civil, cuando los hechos constituyen delito, sino que se difiera su fijación a la tramitación de otro expediente en el Tribunal de Cuentas.