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Austeridad: reducir el gasto público es más efectivo y menos costoso que subir los impuestos

La austeridad o “austericidio” ha sido un término ampliamente usado por los socialistas de todos los partidos durante los últimos años a raíz de la crisis económica que produjo un enorme desajuste en las cuentas públicas. Sin embargo, como en casi cualquier área, el debate ha estado sesgado por la ideología, sin aportar apenas evidencia acerca de lo que realmente era mejor o peor para corregir los elevados déficit y endeudamiento públicos: ora una subida de impuestos ora recortes del gasto.

Recientemente, Alberto Alesina, Carlos Favero y Francesco Giavazzi han publicado un libro que resume todos sus trabajos relacionados con los efectos de la austeridad (ver aquí). Según indican, los argumentos antiausteridad son populares, pero demasiado simples, ya que se centran solo en los efectos sobre el lado de la demanda; sin embargo, los cambios en los tipos impositivos y en los niveles de gasto tienen efectos en las decisiones que toman los agentes, no solo en el presente, sino también en el futuro.

Además, los autores explican que los recortes de gasto tienen efectos menos perjudiciales sobre la economía que las subidas de impuestos, porque los primeros normalmente vienen acompañados de políticas que suelen tener efectos en el largo plazo que ayudan a asegurar la estabilidad fiscal de manera duradera, además de que las expectativas de que la presión fiscal no va a subir provoca que el mercado laboral y el consumo compensen los efectos de la caída del gasto público en el PIB.

Para estimar dichos efectos, Alesina Favero y Glavazzi toman los datos de 16 países de la OCDE (entre los que se encuentra España) para los años comprendidos entre 1981 y 2014. Clasifican los planes de ajuste según si son no esperados (es decir, que se producen en el año t), anunciados pero se producirán en el futuro (es decir, se anuncian en el año t, pero se aplican en el año t+j, donde j=1,2,3…) o si son ajustes anunciados en el pasado pero se ejecutan en la actualidad (es decir, se anuncian en t-j, pero tienen consecuencias en t). Una vez hechas estas diferencias, categorizan los ajustes según si se basan en reducciones de gasto o bien en aumentos impositivos, y se quedan solo con aquellos que son conducidos por motivos de reducción del déficit, y no por motivos del ciclo económico (por ejemplo, para enfriar la economía, ya que en este caso, el objetivo último no es de aplicar un plan de austeridad para mejorar la sostenibilidad de las cuentas públicas).

Yendo ya a los resultados empíricos del libro, el modelo estimado muestra que un plan de ajuste del 1% del PIB a través de subidas de impuestos produce una reducción de la producción per cápita de entre el 1% y el 2% en los dos años siguientes de aplicarse, y ese efecto se mantiene hasta cuatro años después, oscilando la caída de la actividad económica entre el 1,5% y el 2,5%. Sin embargo, si el mismo ajuste presupuestario se produce a través de una reducción del gasto público, a los dos años la caída de la renta per cápita es mínima, ya que varía entre el 0 y el 0,5%, y al tercer año, aunque con pocas probabilidades, el producto por habitante puede estar por encima de los niveles previos al plan de reducción del déficit aprobado. Los efectos son similares si se toma en consideración la respuesta del consumo y de la inversión por habitante, es más, esta última tiende a crecer a partir del segundo año si el Gobierno opta por reducir el tamaño del presupuesto.

Los autores también tienen en cuenta que durante las políticas de ajuste, los Gobiernos suelen tomar medidas en otros ámbitos, como es el caso de la política monetaria, la cual tiende a ser más expansiva durante los planes de reducción del gasto. Sin embargo, el efecto de la política monetaria es demasiado pequeño como para explicar las diferencias entre uno y otro tipo de austeridad.

La divergencia de resultados bien podría explicarse debido a que conjuntamente con los planes basados en reducción del gasto, también se implementan otro tipo de reformas liberalizadoras de los mercados laboral y de productos, como ocurrió, por ejemplo, en España en 1994, en donde se crearon incentivos para fomentar los contratos a tiempo parcial y para la creación de agencias de empleo, además de descentralizar tímidamente la negociación colectiva. Sin embargo, los autores no encuentran evidencia de que este tipo de reformas se apliquen de forma más probable con los planes de ajuste de gasto que con planes de subida de impuestos.

Otra cuestión importante es saber qué tipo de ajuste es mejor para reducir el endeudamiento, en este caso, en todos los escenarios posibles (niveles de deuda pública en relación al PIB en torno al 120% o al 60% y si el costo del endeudamiento es bajo o elevado). Los ajustes de gasto reducen el ratio deuda/PIB a un ritmo de en torno a un 1% al pasar los dos años, y a un ritmo del 2% al pasar cuatro años; sin embargo, los efectos de las subidas de impuestos en un entorno de bajo endeudamiento no tiene efectos, mientras que con niveles de endeudamiento elevados, la deuda pública en relación al PIB crece en torno al 1% anual, debido a los efectos recesionarios previamente explicados.

Una de las partes más interesantes del libro es en la que Alesina, Favero y Gavazzi se preguntan si en la Gran Recesión los resultados de los efectos de la austeridad son distintos, dada las características de la caída de la actividad económica y los distintos planes de ajustes aplicados en la muestra de países analizados. Para ello, estiman de nuevo su modelo pero en vez de alargarlo hasta 2014, solo evalúan hasta el año 2007, y para después predecir la evolución del PIB hasta 2014 introduciendo los ajustes realizados entre 2010 y 2014; a continuación, consideran los planes de ajuste realizados entre 2010 y 2014 haciendo dos contrafactuales, a saber, estiman qué hubiera pasado si la austeridad en cada país se hubiera producido a través de recortes de gasto de manera exclusiva, o si, por el contrario, los ajustes se hubieran producido solo mediante subidas de impuestos. El resultado final son tres tendencias: los ritmos de crecimiento de PIB estimados con los planes realmente aplicados, la estimación del PIB en caso de que los ajustes fuesen basados en rebajas del gasto y la estimación del PIB si el ajuste se hubiera realizado solo a través de subidas de impuestos. La diferencia entre la primera estimación con respecto a las dos últimas muestra la distinta evolución del PIB en las tres situaciones y, por lo tanto, mide cual de estos tipos de austeridad es menos dañino para la economía. Los datos no dejan lugar para la duda, por ejemplo, para el caso de España,  si en vez de aplicar las subidas de impuestos (mayoritarias a partir del año 2012) se hubiera aplicado una minoración del presupuesto del mismo tamaño, el PIB sería cuatro puntos porcentuales más grande en 2014.

Que reducir el gasto público sea lo más eficaz y eficiente para lograr la sostenibilidad de las cuentas no implica que los políticos lo hagan, puesto que su objetivo principal es el de satisfacer sus deseos, esto es, mantenerse en el poder (Brennan y Buchanan, 1980), y tal como dijo en su momento Jean-Claude Juncker, “[Los políticos] sabemos las políticas que debemos seguir, pero no sabemos cómo introducirlas y luego ser reelegidos”. Sin embargo, la evidencia mostrada por los autores del libro muestra que implementar ajustes fiscales no implica una menor probabilidad de ser reelegido.

Sin embargo, y aquí es donde debemos entrar nosotros, hay que dar la batalla de las ideas (con la evidencia y los datos a nuestro favor); y es que los políticos suelen ser adversos al riesgo, y al final están presionados por grupos que rechazan la posibilidad de perder una parte de sus ingresos a través de subvenciones y transferencias por parte del sector público, y ya se sabe aquello de que si los beneficios se concentran en unos pocos y los costes se diluyen entre todos los individuos, lo más probable es que se beneficie a la minoría en detrimento de la mayoría. Además, la subida de impuestos está mejor vista, sobre todo en épocas de recesión, por motivos redistributivos, “que paguen los ricos”, cuando de lo que estamos hablando es de algo mucho más serio, a saber, de un posible incremento de la desigualdad intergeneracional (el derroche presente se acabará pagando en el futuro). Además, subir los impuestos es la solución fácil y rápida para solucionar los problemas en el corto plazo, aunque la evidencia señale que con ganancias de eficiencia, el gasto público podría situarse en torno al 30-35% del PIB (ver aquí).