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Contra la racionalización de las administraciones públicas

Es lugar común en muchas propuestas programáticas, usando argumentos supuestamente liberales, proponer una simplificación de las estructuras administrativas de forma tal que se supriman administraciones duplicadas o redundantes. En el imaginario de muchas personas se encuentra presente la idea de que buena parte de los males de la patria se halla en la existencia de administraciones como las autonómicas o las diputaciones, dilapidadoras de enormes cantidades de dinero y refugio de todo tipo de redes clientelares y caciquiles, cuya única función sería la de inflar el ya desmesurado gasto público. Razón no les falta, pero el problema no se deriva del número de administraciones, sino de lo que en ellas se hace o se gasta. Muchos de los países intervenidos, como Portugal o Grecia, cuentan con administraciones simples y racionales desde una lógica cartesiana, mas ello no les ha impedido incurrir en enormes déficits; y, al contrario, administraciones barrocas y complicadas como la suiza, plena de duplicidades, redundancias y conflictos de competencias, han mostrado un desempeño más o menos ejemplar, aun en tiempos de tribulación como el actual. Porque la clave no es el número de administraciones, sino lo que en ellas se gasta. E, incluso, me atrevería a afirmar que el número de administraciones en concurrencia correlaciona de manera positiva con una buena práctica económica. 

¿Por qué?

Primero, porque lo ideal sería extender al máximo las administraciones, esto es, que fuese cada individuo su propia administración, de tal forma que cuanto más nos acerquemos a este ideal el desempeño sería mucho más ajustado a las necesidades expresadas por los individuos. Por el contrario, el mal a evitar sería el opuesto, esto es, una administración única y centralizada a nivel mundial, que contaría con problemas de gestión y de cálculo insuperables, aun manteniendo unos parámetros de intervención estatal reducidos.

En segundo lugar, porque las administraciones, al igual que los Estados, carecen de una escala apropiada. En el mundo existen unidades estatales de muy diversas dimensiones sin que podamos establecer cuál es la adecuada. El tamaño les resulta funcional a los gobernantes, pues así disponen de más poder e influencia, pero no a los gobernados. No se deriva ninguna ventaja apreciable para un ciudadano chino de vivir en un Estado grande y fuerte frente a un ciudadano, por ejemplo, de Mónaco o Luxemburgo. Desconozco de qué bienes o servicios disfruta el chino de a pie en relación al ciudadano de un pequeño Estado que justifiquen vivir en una entidad tan grande. Los Estados no tienen lógica de escala, sino lógicas políticas o históricas. De ser así, lo normal sería elaborar también Estados “racionales”. Por ejemplo, dividir España en cinco Estados de forma cuadrada con 10 millones de habitantes, incluyendo partes de Portugal y del sur de Francia. Si los Estados no disponen de lógica racional, tampoco sus unidades administrativas inferiores las tendrán.

Se dice, por ejemplo, que sin unas determinadas dimensiones los ayuntamientos no podrían prestar determinados servicios. El problema es determinar cuáles son los servicios que tiene que prestar un ayuntamiento y por qué tienen que ser prestados por el ayuntamiento. El municipio de Melide, por ejemplo, carece de dimensión para contar con un palacio público de ópera, mientras que Madrid o Barcelona pueden planteárselo. La cuestión es la de por qué tiene que existir un palacio de la ópera municipal, y entonces la cuestión cambia. El cambio de escala hace incurrir en extrañas necesidades nuevas. Si a nivel estatal Irlanda, por ejemplo, pasa muy bien sin portaaviones de proyección estratégica, no entendemos por qué España o Francia sí tienen que disponer de los mismos.

Tercero, la pluralidad de administraciones puede conducir a un mejor cálculo económico. Cuantas más administraciones existan mejor podrán calcular económicamente, pues contarán con más parámetros de referencia, tanto de costes como de patrones de funcionamiento. Si sabemos, por ejemplo, que una televisión pública gasta demasiado es porque podemos compararla con otras, públicas o privadas, y observar su desempeño. Cuando en España existía una única televisión pública no podíamos conocer a ciencia cierta su coste, algo que ahora, aunque imperfectamente, sí podemos determinar. También el ciudadano es más consciente de los costes de su administración al disponer de parámetros de referencia, pues es consciente de los costes en que incurren sus vecinos, al tiempo que se desarrolla una sana “competencia Tiebout” de votar con los pies. Muchos ciudadanos españoles fijan su residencia en otro ayuntamiento o comunidad autónoma por motivos de servicios o costes fiscales, con lo que obligan a las demás administraciones a competir. Por eso uno de los mantras del estatismo es la armonización fiscal y legislativa entre autonomías o ayuntamientos, para evitar tal competencia y regular todo al alza. El viejo Eric Jones (y con él Leopold Kohr) lo intuyó muy bien cuando en su libro El milagro europeo explicó el éxito de nuestro continente por razón de su barroca fragmentación en cientos de unidades políticas.

En cuarto y último lugar, el principio de “una función, una administración” es, a mi entender, una idea sobrevalorada. De hecho, es algo que se considera racional sólo en el ámbito de la administración pública, resulta muy infrecuente en el discurrir cotidiano. Recuerdo a un profesor extranjero, muy cartesiano él, que nos visitó en nuestra universidad y que al ser conducido a una concurrida zona de bares de Santiago de Compostela mostró su sorpresa por la existencia de tantos locales uno al lado del otro y expresó, de acuerdo con su lógica, que sería mucho mejor la existencia de un único bar más grande y con más servicios. ¿De verdad lo sería? ¿Sería mejor el servicio? ¿Qué pasaría si por un accidente tuviese que estar cerrado unas semanas? ¿Podríamos diferenciar ambientes? Lo mismo acontece con la ciencia, por ejemplo: ¿sería bueno contar con una sola facultad de Economía para toda España? Los científicos parecen pensar que no y, de hecho, les gusta reunirse en congresos y seminarios en los cuales hay especialistas en una única área de conocimiento, en vez de dedicarse cada uno a lo suyo. De esta forma pueden corregirse unos a los otros y en casos de que alguno de ellos desaparezca el conocimiento no se perderá. Es más, cuanto más importante es la disciplina más importante, y no menos, es que exista redundancia.

En el ámbito administrativo, en cambio, se pretende lo mismo que reclamaba nuestro curioso profesor invitado, esto es, que sólo una administración, pública o privada, preste el servicio o desempeñe la función. ¿Por qué, por ejemplo, no eliminar el transporte por tren o metro cuando con autobuses podría ser suficiente? El problema vendrá si uno de ellos colapsa, entonces el caos sería total. La redundancia no es mala. La propia naturaleza nos dota de dos ojos, dos riñones o dos pulmones. No sé por qué, si con un órgano grande podríamos funcionar igual. También preferirimos varios pares de zapatos distintos a uno solo muy bueno. Y un avión con dos motores o con varios sistemas de frenos, cuando con uno llegaría. Pero en el ámbito administrativo, en cambio, pretendemos todo lo contrario.

La idea de la racionalidad cartesiana a cualquier precio fue combatida hace ya tiempo en libros como Los bastardos de Voltaire de John Ralston Saul, pero su legado permanece entre nosotros como un ejemplo más de fatal arrogancia. Y lo curioso es que muchos liberales y libertarios, siendo perfectamente conscientes de los problemas que acarrea en lo económico, compren el argumento cuando se trata de otros ámbitos, quizá como herencia bastarda del positivismo. Aquí también las formas tradicionales de administración como la suiza pudieran darnos muchas lecciones.