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Descentralización y libertad (III): Los efectos de la descentralización fiscal

La descentralización fiscal implica la devolución de la toma de decisiones a los Gobiernos más cercanos a los ciudadanos (gobiernos subcentrales). Si el objetivo es alcanzar un mayor grado de libertad, sobre todo en aquellas cuestiones que exijan lograr objetivos que de forma particular los ciudadanos no son capaces de obtener (los bienes de club en el sentido que ha definido Buchanan (1965)), es mejor poder disponer de una mayor influencia en los procesos de toma de decisión, y cuanto más alejado esté el poder, menor influjo tendrá la población sobre este.

Esa es la tesis que he defendido en mis dos últimos artículos para el Instituto Juan de Mariana (ver aquí y aquí), tanto desde un enfoque de eficiencia como de eficacia: desde la eficiencia porque la descentralización permite obtener más con menos recursos, porque si el Estado es Leviatán, la competencia interjurisdiccional lo domestica; desde la eficacia porque con preferencias heterogéneas, que haya múltiples niveles de gobierno y cerca de los ciudadanos permite proveer bienes públicos (Samuelson, 1954) o de club (Buchanan) que se acercan mucho más a la verdadera preferencia de los ciudadanos (Oates, 1972).

Sin embargo, cabe preguntarse qué efectos tiene la descentralización fiscal, como regla general, sobre las principales variables socioeconómicas, esto es, hasta el momento he tratado la cuestión desde un plano más bien teórico con algunas referencias a casos concretos, pero una golondrina no hace verano, y mucho menos en la ciencia económica. En lo que resta de artículo haré referencia al gran trabajo realizado por Martínez-Vázquez et al. (2015), en el cual se recoge la literatura más importante que ha abordado las consecuencias de la descentralización tanto en países en vías de desarrollo como en países desarrollados.

En cuanto a servicios como la educación o la sanidad, los resultados obtenidos varían en función de los países y métodos usados, pero generalmente se encuentra que la descentralización ha tenido un impacto positivo en los resultados educativos en países como Bolivia, Colombia, Suiza o España; además, la propia OCDE en sus informes indica que los mejores resultados en PISA los obtienen aquellos países que delegan dichas políticas a Gobiernos locales o, incluso, facilitan la autogestión de las propias escuelas. Los resultados en materia sanitaria también son positivos en general, aunque la relación es más débil que en el caso de la educación, pero en países como Canadá o en países miembros de la OCDE la descentralización fiscal ha ayudado a mejorar la salud de la población, aunque existen algunas excepciones como Italia, que debido a su sistema redistributivo, ha generado una mayor disparidad regional en el gasto sanitario.

Medir la contribución de la descentralización fiscal al crecimiento económico, en cambio, es una tarea mucho más complicada, puesto que los problemas de endogeneidad (la propia descentralización fiscal puede verse influida por el crecimiento económico de manera directa o indirecta, por ejemplo) y de la forma en la que se mide el grado de autonomía de los niveles subcentrales de gobierno puede afectar al resultado final. Sin embargo, un sistema federal con un diseño institucional coherente puede generar una influencia positiva sobre el crecimiento económico (Filippetti y Sacchi, 2013), como así ha ocurrido en China o en Suiza.

En numerosas ocasiones, los defensores de la recentralización en España se han venido quejado de que la descentralización genera una gran desigualdad territorial, sin embargo, una vez contralada por la calidad institucional, la descentralización también puede afectar de manera muy positiva a la convergencia regional (Lessman, 2012), por ejemplo, para los países miembros de la OCDE la evidencia muestra que, con un diseño adecuado, la descentralización genera una menor dispersión regional (Kyriacou et al., 2013).

En definitiva, existen ciertos problemas econométricos a la hora de medir el impacto de la descentralización fiscal, pero la literatura tiende a mostrar que esta tiene efectos positivos sobre diversas variables socioeconómicas, por lo que antes de reclamar una recentralización en España es bueno estudiar si esta realmente es una herramienta eficaz para corregir los desequilibrios que presenta la economía española, en concreto el sector público. A través del repaso de la literatura que han realizado Martínez-Vázquez et al. (2015), se observa que la clave es la mejora del diseño institucional, dotando de una mayor autonomía fiscal a las comunidades autónomas al mismo tiempo que establecen reglas claras y rigurosas para la aplicación de bailouts, y no la supresión de los Gobiernos autonómicos.

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