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La gestión privada del agua en Chile

Chile tiene una regulación de sus aguas que le distingue del resto de los países, con la llegada del liberalismo histórico, que le otorgó racionalidad al aparato estatal y favoreció su extensión. Y no es una excepción el hecho de que el Código Civil de 1857 declarase en Chile que “los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes nacionales de uso público”. La titularidad pública del agua no ha cambiado desde entonces. Pero la titularidad pública convivió siempre con una explotación privada de una parte de este mineral. La Ley de Aguas de 1908 señala la existencia de asociaciones privadas de canalistas que extraían y distribuían el agua, sin interferencia del Estado. El Código de Aguas de 1951, que mantiene la titularidad pública de las aguas, crea la figura de las mercedes, concesiones públicas que permiten una explotación privada del recurso. De este modo, sancionaba una costumbre inveterada.

Tuvo especial importancia el Código de Aguas de 1981. Con el mismo, el Gobierno otorgó una gran libertad a los explotadores y distribuidores del recurso y a sus usuarios. El modelo establecido ahí preveía la concesión de derechos de aprovechamiento de aguas (DAA), en una licencia con 30 años de duración que se puede vender libremente. Los DAA otorgan a la extracción de una determinada cantidad de agua por tiempo, a partir de un determinado punto de extracción. Estos derechos no especifican el uso que haga el empresario o la comunidad de extractores del agua. Sólo quedan diferenciados los derechos entre los consuntivos y los no consuntivos, es decir, los que se pueden utilizar pero sin destinarlos a un consumo final. En definitiva, es un modelo de titularidad pública, y de explotación y distribución privada con los principios de libre ejercicio y libre disponibilidad, además de otros encaminados a mantener su función ecológica y su buen uso.

Esta libertad de explotación no se realiza sin ningún control administrativo. De hecho, uno de los problemas que tiene la gestión del agua en aquél país es que, con diferencia, es el país en el que más autoridades administrativas están encargadas de realizarla. Esta dispersión administrativa contribuye a que la información sobre cómo se gestiona el recurso en el país, así como sobre su calidad y los precios, sea también muy dispersa e insuficiente. Y quizás por eso resulta tan difícil encontrar bases de datos que permitan acercarse a los efectos que tiene esta base institucional en el modo en que se explota y usa el recurso.

Pero el Banco Mundial hizo, en 2011, el mayor estudio que se ha publicado sobre la gestión del agua en Chile. Entre sus conclusiones observa que este sistema, que basa la producción y distribución en la propiedad, el intercambio y los precios, permite que los usuarios valoren el recurso, y les induce a actuar teniendo en cuenta el coste de oportunidad de su uso, algo que hubiera predicho la teoría económica. De este modo, cuando el agua escasea, suben los precios y los usos marginales decaen. Son decisiones estrictamente económicas, en las que los actores deciden en función de sus necesidades y del coste de los usos alternativos, gracias a la información que proveen los precios. En España vemos a las autoridades derrochando dinero público en campañas de concienciación en el uso del agua para que sustituyamos con consideraciones morales la falta de racionalidad económica, a falta de un verdadero mercado.

También observa que el sistema favorece una respuesta eficaz y rápida a la asignación del agua entre los distintos usos. De tal modo que ante una sequía, la respuesta de productores y consumidores es pronta y adecuada. Carl Bauer, en un artículo escrito en 2004 y referido, entre otros sitios, por un informe de la Asesoría técnica parlamentaria del año pasado, concluye que “los mercados de agua ayudaron a (i) facilitar la reasignación de agua desde usos de menor valor a aquellos de mayor valor; (ii) mitigar el impacto de sequías al permitir apoyos financieros a la agricultura y (iii) hacer que los recursos de agua queden disponibles donde todos los recursos ya estaban asignados, especialmente en el norte de Chile”.

Por otro lado, Chile es un país con grandes fuentes de agua, pero con una gran diferencia en su distribución geográfica, como cabe esperar con sólo mirar su situación sobre un mapa físico. Además, las grandes poblaciones se concentran en el centro del país, y en menor medida en el norte, donde el agua no es tan abundante como en el sur. El sistema de precios ofrece incentivos para llevar el agua de donde es abundante y barata a donde es escasa y cara. También para que se hagan inversiones para almacenarla y hacer un mayor aprovechamiento de ella. Y se observa cómo, después del Código de Aguas de 1951, y gracias a unas importantes inversiones, la cantidad de agua embalsada ha aumentado a gran velocidad, y lo mismo cabe decir de la capacidad instalada de energía hidroeléctrica.

Otra de las características de la gestión del mineral en este país, según recoge el Banco Mundial, es que dado que permite el traspaso de los DAA de usos de menor valor a otro de valor más alto, permite el desarrollo económico de sectores no agrícolas en zonas donde hay escasez.

En definitiva, aunque no es plenamente un mercado privado del recurso, ya que es de titularidad pública y se gestiona a partir de concesiones administrativas, el sistema ha introducido racionalidad en el uso y la distribución del agua. Todavía adolece de graves problemas, como la dispersión administrativa, la escasa recopilación de la información y una tasa de pérdidas que supera el 30 por ciento y dobla los niveles que se consideran adecuados.

Las fugas mejorarán con una mayor inversión en infraestructuras. Pero, según recogen no sólo el Banco Mundial sino otros informes sobre el particular, el sistema adolece de otro problema: el sobre otorgamiento de los derechos de aguas; es decir, el hecho de que las concesiones administrativas sobrepasan en ocasiones lo aconsejable desde el punto de vista de mantenimiento futuro del valor del mineral. Aunque el sobre otorgamiento no tiene por qué conducir a una sobreexplotación, se corre un riesgo de que así sea. Esto se debe a que la titularidad del recurso es pública, y el propietario sólo tiene derecho sobre una licencia que madura durante 30 años. El sistema favorece una presión sobre las concesiones administrativas, y la mera voluntad política no es suficiente para atajar la cuestión.

La reforma que quiere llevar a cabo el segundo gobierno de Sebastián Piñera pretende otorgar un carácter de perpetuidad a esos derechos. De este modo, no caducarían pasadas tres décadas. El objetivo es otorgar mayor seguridad a la propiedad, profundizar en las características del sistema y favorecer las necesarias inversiones para mejorar su desempeño. Aunque parece estar bien fundamentada, la podría incluso tener efectos negativos.

Hay una contradicción entre la titularidad pública y la cesión a perpetuidad del uso privado. En cualquier momento, el Gobierno puede reclamar el control sobre el recurso. Y ello, con menos seguridad sobre los dueños de los DAA, dado que ni siquiera hay un plazo de seguridad sobre esos derechos. Aunque la ley y la Constitución chilena reconocen el derecho a la indemnización sujeto a un proceso judicial, no es inimaginable que un proceso de carácter político varíe las condiciones actuales.