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Financiación autonómica en tiempos de pandemia

Cuando China declaró formalmente la crisis sanitaria a causa de la COVID-19 el pasado 31 de diciembre en España las Comunidades Autónomas se encontraban en conflicto con el Ministerio de Hacienda a causa del famoso mes 13 del IVA. Los gobiernos autonómicos pretendían recibir una compensación por la menor liquidación del ejercicio 2017 a causa de la introducción del Suministro Inmediato de Información (SII). Varios meses después, el debate sobre la financiación autonómica ha cambiado radicalmente, aunque el problema sigue siendo el mismo: excesiva dependencia de las Comunidades Autónomas para percibir buena parte de los ingresos que le corresponden a través de un sistema engorroso y que funciona con dos años de retraso.

Como en otras áreas de política económica, abordar la financiación autonómica en tiempos de pandemia requiere actuaciones en el corto plazo para hacer frente a las necesidades financieras más inmediatas, combinándolas con otras de carácter estructural que mejoren el diseño del sistema en el largo plazo.

Primero, lo urgente

Lo urgente es hacer frente a los costes más inmediatos relativos a la crisis sanitaria y económica que estamos viviendo, en especial al aumento del gasto sanitario, educativo y social. Justamente en estas políticas las Comunidades Autónomas tienen un papel protagonista, sobre todo en las dos primeras, ya que en estas el peso del gasto autonómico supera el 90% del total.

La actuación del Gobierno en este sentido ha sido más bien positiva, haciendo uso tanto de los recursos ya integrados en el sistema de financiación autonómica como a través de fondos extraordinarios con el fin de dotar de recursos suficientes a las haciendas regionales para que estas no tengan que asumir grandes ajustes presupuestarios en el corto plazo. A cambio, eso sí, deberán acercarse al objetivo de déficit del 0,2% del PIB acordado el pasado mes de febrero en el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

En relación con los recursos ordinarios también ha habido una cierta excepcionalidad. A pesar de no haberse aprobado el anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado, el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, ha permitido actualizar de manera extraordinaria las entregas a cuenta a las Comunidades Autónomas para este ejercicio, lo que supone unos recursos extra de 2.867 millones de euros.

Pero además, esas entregas a cuenta que se calculan según las estimaciones de ingresos tributarios previstos para cada ejercicio (hasta pasados dos años no se realizan las liquidaciones definitivas una vez conocida la recaudación tributaria definitiva), se han mantenido según lo previsto antes de que estallara la crisis del COVID-19, por lo que los gobiernos autonómicos dispondrán de unos recursos muy por encima de los que realmente les corresponderían (con los datos de recaudación del mes de abril, los ingresos tributarios en términos homogéneos han caído en un 8,4%, ver aquí).

Por otro lado, el Gobierno, a través del Real Decreto-ley 22/2020, de 16 de junio, ha creado un fondo extraordinario no reembolsable para financiar a las Comunidades Autónomas, dotado con 16.000 millones de euros. Y aquí surge un problema conocido: el papel preponderante que juega la política en los criterios de reparto (ver aquí). Quizás hubiera sido más conveniente haber llegado a un acuerdo a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, aunque también es preciso reconocer que no había demasiado margen temporal para que tal negociación llegase a buen puerto (ver aquí la estimación de Conde-Ruiz sobre la distribución regional del Fondo).

Luego, lo importante

Un modelo cuasi-federal desde el punto de vista fiscal como el existente en España exigiría coordinación y no subordinación, y por lo descrito en el anterior punto, las Comunidades Autónomas siguen estando en una posición de cierta dependencia con respecto al Gobierno Central. No se trata, como apunta Lago-Peñas (aquí) de realizar un ajuste cuantitativo, ya que la descentralización es difícilmente ampliable, sino más bien de un ajuste cualitativo de tal modo que la capacidad fiscal de la que disponen gobiernos autonómicos sea realmente efectiva.

Una vez superada la actual crisis provocada por la COVID-19, los desajustes verticales, es decir, la parte de las necesidades de gasto completadas por transferencias, deberían reducirse. La dependencia financiera generalmente alimenta comportamientos poco responsables, como así parece haber sucedido con los mecanismos extraordinarios de liquidez, tal y como mostramos en un papel (todavía por publicar) María Cadaval y un servidor en el pasado Encuentro de Economía Pública de Barcelona[1].

En una crisis que entra dentro de la lógica de la evolución de los ciclos económicos como fue la Gran Recesión, debido al funcionamiento de las entregas a cuenta y de las posteriores liquidaciones transcurridos dos años, las Comunidades Autónomas no sufrieron sus consecuencias hasta el ejercicio 2010, por lo que se vieron comportamientos imprudentes tales como el aumento de gasto corriente (ver aquí). Y este es un problema a resolver a través de una mejora del desajuste temporal entre lo que sucede realmente hasta el momento en el que la información de la situación económica llega a los gestores autonómicos, en la línea de lo recomendado en el Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica (aquí).

Si no existiera tal desajuste, el problema de la financiación autonómica en tiempos de pandemia se resolvería con el fondo extraordinario. Sin embargo, en 2022 podemos vivir una situación similar a la del año 2010, ya que será en ese momento en el que se liquide el sistema de financiación autonómica del año 2020, arrojando un resultado negativo. Así como parece conveniente que, en este caso, se mantengan los recursos necesarios para hacer frente al gasto sanitario y educativo, tampoco parece idóneo que se deba hacer todo el ajuste en un solo ejercicio, y más con la incertidumbre imperante en estos momentos.

De este modo, debería establecerse un calendario de devoluciones asumible e inamovible, a diferencia de lo que ocurrió con la devolución de las liquidaciones de los ejercicios 2008 y 2009, cuyos plazos se modificaron hasta en dos ocasiones. Que ahora las Comunidades Autónomas no asuman los costes de la crisis sanitaria no significa que no deban ser igual de responsables en el posterior ajuste que otros niveles de gobierno.

En definitiva, en el corto plazo la actuación parece haber sido más que correcta, pero en los próximos años saldrán a relucir problemas estructurales del sistema de financiación autonómica que podrán resolverse como casi siempre, (i) a través de parches y transferencias que no ayudarán en nada a lograr un modelo robusto, también en momentos de vacas flacas; o bien (ii) haciendo copartícipes a las Comunidades Autónomas del ajuste y saneamiento de las cuentas públicas incentivando el uso de su capacidad fiscal y reduciendo, por tanto, su dependencia e insuficiencia financieras, en la línea de lo planteado por Diego Martínez López en una entrada anterior (ver aquí).

[1] Disponible a petición de los autores.