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Derecho de propiedad del suelo en España y sus consecuencias económicas

Con la aprobación de la ley del suelo de 1956[1], primera ley del suelo española, rige en nuestro país un Estatuto Jurídico de la Propiedad del Suelo. A partir de ese año el derecho de propiedad del suelo existirá formalmente pero quedará reducido a un derecho al “uso, disfrute y explotación del mismo”[2] conforme a los dictados del poder político. De este modo la ley estableció los mecanismos jurídicos para proteger la propiedad pero el uso del mismo, a partir de ese momento, dependerá de aquello que decida el Estado a través de la legislación urbanística y de los distintos planeamientos urbanísticos municipales

Así lo expresaba la ley de 1956:

La ley configura las facultades dominicales sobre los terrenos, según su calificación urbanística, constituyendo un estatuto jurídico del suelo. Las limitaciones y deberes que implica definen el contenido normal de la propiedad según su naturaleza urbana y, por tanto, no dan lugar a indemnización”[3].

El gobierno decidirá por lo tanto que terrenos son edificables y cuáles no. Y en los edificables, establecerá cómo serán las construcciones que en ellos pudiesen realizarse, y lo hará sin indemnización posible por el lucro cesante causado ni por los perjuicios ocasionados.

Posteriormente las sucesivas leyes del suelo han ido facultando a la administración pública para limitar el aprovechamiento territorial quedando el ius aedificandi exclusivamente en manos del Estado. Esta facultad atribuida a la Administración constituye una nacionalización del urbanismo en la medida en que es el Estado, a través de los distintos gobiernos de las Comunidades Autónomas y de los Municipios, el que planifica qué tipo de edificaciones pueden construirse, qué usos realizarse y qué parcelas y con qué intensidad estarán disponibles para su transformación.

Esta es sin duda la piedra angular del urbanismo español y lo es porque constituye el fundamento jurídico que sustenta toda la legislación española en materia de suelo hasta nuestros días y la que habilita al Estado para el control territorial. La administración se autoarrogará, a partir de ese momento, el derecho a asignar de forma discrecional el derecho a edificar.

Estas nuevas reglas del juego permitirán el uso indiscriminado del positivismo jurídico para plantear una organización del territorio centralmente planificada y excesivamente rígida y burocratizada. Mediante el Estatuto Jurídico de la Propiedad del Suelo, de manera inconsciente, el legislador parece tratar de emular la lógica privada en la que un gestor toma las decisiones estratégicas para alcanzar los objetivos de la ciudad. Sin embargo consideramos que la administración pública no es la institución más adecuada para llevar a cabo una gestión estratégica de la ciudad y máxime cuando no establece los mecanismos necesarios para que los distintos agentes del mercado puedan operar con libertad en la búsqueda de soluciones que satisfagan las necesidades cambiantes de los vecinos. Sus formas impositivas, su incapacidad esencial para disponer de la información necesaria y la colisión que sus decisiones producen con los planes empresariales de los ciudadanos hacen de la administración pública una entidad inapropiada para gestionar los recursos territoriales.

Es importante insistir en que este régimen estatutario confiere a la administración pública un poder decisivo sobre la propiedad privada inmobiliaria. Toda evolución urbanística, todo intento de progreso, todo cambio en el urbanismo, toda decisión sobre la forma de utilizar los recursos territoriales dependerá,  a partir de este momento, de la decisión unilateral del gobernante, impidiendo que sea el propio mercado, es decir las personas que actúan en él, el que, mediante la interacción voluntaria de los ciudadanos en el ámbito de su libertad, propicie la innovación en la ciudad, la competencia por la satisfacción de los consumidores y, en definitiva, el desarrollo de la empresarialidad en su máxima expresión.

El Estatuto Jurídico de la Propiedad Suelo es herencia directa de un periodo proteccionista y autoritario. No en vano, parece que su aprobación fue consecuencia de un plan B por parte del legislador ya que, tal y como refleja la propia exposición de motivos de la ley, el deseo del legislador era nacionalizar todo el suelo urbano para de esta forma tener un control absoluto del mismo:

Si ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle, una vez urbanizado, a quienes desearen edificar, la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuantiosos, que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaría graves quebrantos a la propiedad y a la iniciativa privada.”[4]

Así fue como, no por falta de intención nacionalizadora, sino por una imposibilidad financiera, el legislador optó finalmente por la solución estatutaria de mantener una propiedad privada sin poder de decisión efectivo para así manejarla centralmente, tal y como ha llegado a nuestros días, obteniendo de facto, un resultado y un control muy similar pero a un coste nulo para la administración.

Más allá de la dudosa legitimidad de estas medidas, el régimen estatutario de la propiedad del suelo ha dejado en manos de funcionarios y políticos todos los recursos territoriales del país produciendo de este modo importantes ineficiencias en la gestión de los recursos y significativos quebrantos en la economía. La extrema y artificial limitación del suelo urbano y de la intensidad de su utilización, es especialmente grave en un país con la extensión territorial del nuestro. Ciudadanos y empresarios españoles se han visto sometidos a innecesarias restricciones de recursos y con ello a una escasez y encarecimiento de los productos urbanos y de los que de ellos se derivan.

[1] Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

[2] Artículo 8 del Real Dercreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.

[3] Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana. Exposición de Motivos.

[4] Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana. Exposición de Motivos.